Entre 1970 y 2011 se presentaron más de 28.000 desastres en Colombia que ocasionaron pérdidas por US$7.100 millones (alrededor de US$170 millones anuales), según el Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia del Banco Mundial. El caso más reciente fue la tragedia de Mocoa, capital del Putumayo, donde el Gobierno ha generado estrategias de reconstrucción para alcanzar su nivel de desarrollo anterior e incluso uno mejor, pero ¿son efectivas las estrategias de los gobiernos? y, en la historia reciente de Colombia, ¿qué tan eficiente ha sido la Nación para volver a levantar económicamente ciudades o regiones afectadas por la naturaleza?

Para Margarita Inés Restrepo Cárdenas, directora ejecutiva de la Corporación Antioquia Presente, la recuperación económica después de un desastre natural es compleja. “En la reconstrucción física hay una importante generación de empleo temporal que alivia la situación, pero en general los recursos que se invierten en la recuperación económica, que es la que genera sostenibilidad, son insuficientes, más aún si se tiene en cuenta que los desastres normalmente evidencian una problemática económica y social que viene de años atrás y la agudizan aún más”.

En Colombia hay 745.000 ríos y sus pueblos están ubicados alrededor de ellos, “allí está el agua para múltiples propósitos y la mayoría de los ríos tienen crecientes que son incontrolables en determinados momentos porque no se han realizado obras de infraestructura”, indicó Albeiro Acevedo Duque, economista, abogado y docente de Economía de la Universidad Nacional.

A pesar de ser un beneficio, las características de la naturaleza que rodea el país son un reto con el que los territorios deben convivir. “En la zona andina, que es la zona montañosa que atraviesan las tres cordilleras hay pueblos en todas las vertientes”, señaló Acevedo Duque. Desde Antioquia hasta Nariño, las poblaciones están situadas en esas zonas y recogen agua de las montañas para sus actividades, luego esta se precipita en exceso y arrasa con todo a su paso: tierras, cultivos, viviendas, vidas.

“La avalancha de Armero se llevó todo el pueblo, entonces se tuvo que reubicar, es decir, Armero no está hoy donde estaba antes”, precisó Alejandro Vera Sandoval, vicepresidente de la Asociación Nacional de Instituciones Financieras, al recordar la tragedia, ocurrida el 13 de noviembre de 1985, con un saldo superior a los 23.000 muertos, que marcó la memoria de los colombianos con la imagen del lento fallecimiento de Omayra Sánchez, la niña que quedó atrapada durante tres días en lodo y restos de su casa, quien padeció la agonía ocasionada por la erupción del volcán Nevado del Ruiz.

Según Luis Guillermo Vélez Álvarez, economista, docente de la Universidad Eafit y consultor en la Fundación Ecsim “en la época de Armero éramos un país más pobre, con menos desarrollo institucional y esa fue una tragedia que hubiera desbordado la capacidad del país”, pero al quedar devastada la zona, ya no había nada que hacer.

“Nunca un Gobierno puede estar tan preparado para una catástrofe de esa magnitud. La falta de previsión y de capacidad que tuvimos en aquel entonces fueron evidentes. Lamentablemente, tienen que ocurrir cosas así para que aprendamos”, señaló Giovanni Montoya Aldawe, economista y director de contenidos del Grupo Ágora.

La tragedia de Armero, al final del siglo XX, fue un ejemplo de cómo el Gobierno colombiano no estaba preparado en atención de emergencias y suministro de recursos, por lo que recurrió a la cooperación internacional que sí fue activa, al igual que durante el Terremoto del Eje Cafetero (1999).

Fue el terremoto de Páez, en 1994, que afectó los departamentos de Cauca y Huila, el que expertos como Margarita Inés Restrepo Cárdenas, directora ejecutiva de la Corporación Antioquia Presente, dijeron que planteó un antes y un después en la atención de desastres en el país, ya que, para afrontar esa calamidad, surgieron los decretos de emergencia que ofrecieron beneficios para las empresas que se instalaran en las zonas afectadas, conocidas como Ley Páez y Ley Quimbaya, entre otras.

Cuando ocurrió el Terremoto del Eje Cafetero “se llegó a la conclusión de que se requería una reconstrucción, pero se necesitan unos recursos con los que no se contaban en ese momento y se utilizó el 2x1.000 para financiarla”, indicó Munir Jalil, economista jefe para la región Andina del Citibank. Crearon entonces el Fondo para la Reconstrucción y el Desarrollo Social del Eje Cafetero (Forec).

Para la reconstrucción de los 28 municipios de los cinco departamentos afectados (Caldas, Quindío, Risaralda, Tolima y Norte del Valle), hubo una inversión de casi $1,6 billones. Al respecto, Santiago Leyva Botero, jefe del Departamento de Gobierno de Eafit, resaltó el éxito del Forec y su ejecución de los recursos, porque dicho manejo monetario, “no lo hacía la clase política, sino ONG’s internacionales y nacionales reconocidas, era mucho dinero y se invirtió con gran pulcritud. El papel del Forec fue controlar la inversión de los recursos con los cuales se llevaron a cabo las obras”.

Luis Carlos Villegas Echeverri, ministro de Defensa, gerente para reconstrucción de Mocoa y expresidente del Consejo Directivo del Forec, recordó que en el caso del eje cafetero “fue muy impresionante ver como en apenas diez años, el departamento del Quindío pasa de ser un departamento rural y agrícola a uno de servicios y turístico. Eso cambió la dinámica, mejoró el ingreso, hizo a la gente muchísimo más productiva”.

Restrepo Cárdenas recordó que “en La Tebaida (Quindío) logramos reconstruir físicamente el municipio, desarrollar programas económicos y sociales que permitieron alentar también las vidas de cerca de 28.000 habitantes. Fue una gran experiencia de la que aprendimos mucho, en la que demostramos que trabajando juntos los sectores público, privado y social podemos lograr excelentes resultados”.

El aprendizaje ha sido positivo. En diciembre de 2010, producto de la Ola Invernal crearon la estrategia Colombia Humanitaria y el Fondo de Adaptación (FA). Este Fondo, que no está ligado a la reconstrucción desde un punto de vista económico, permite que las pérdidas sean menores al construir o reconvertir las infraestructuras para que estén adaptadas al cambio climático, así reducen las pérdidas a futuro de vidas humanas y recursos económicos.

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Según Leyva Botero, en la Ola Invernal de 2010 “fue muy complejo porque ocurrió en muchos municipios del país, era muy difícil encontrar actores reconocidos como gremios empresariales o cajas de compensación. En ese sentido, los alcaldes tuvieron un rol más importante en la recuperación de las inundaciones”.

Iván Mustafá Durán, gerente del Fondo de Adaptación FA explicó que hasta la fecha la construcción de 18.500 viviendas, 89 colegios, 101 sistemas de acueducto y alcantarillado, 15 hospitales, la atención de 371 puntos críticos de la red nacional vial más las acciones realizadas por la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo; hace que siete millones de colombianos sean menos vulnerables al cambio climático.

En ese sentido, el gerente del FA señaló que “sin esta institucionalidad, la capacidad de respuesta no sería la que se tiene hoy, de ella depende el éxito en la reacción que se ha evidenciado en el caso de Mocoa. Situaciones como las de Mocoa y Manizales hubieran podido ser mucho más graves”.

Según Amylkar Acosta Medina, exministro de Minas y Energía y exdirector ejecutivo de la Federación Nacional de Departamentos (FND), Colombia ha avanzado en la reconstrucción económica de las zonas de desastre. “El fenómeno de El Niño que fue el más fuerte en los últimos 50 años, finalmente se sorteó, particularmente en la Guajira nos dio muy duro. La verdad es que hubo presencia del Estado e inversiones importantes para poder afrontar esa calamidad”, explicó.

Mocoa: con más experiencia

Mocoa, uno de los desastres más recientes que ha afrontado el país, es abordado con las experiencias acumuladas del pasado, por lo que la reacción ha sido más rápida. Como la estructura empresarial de Mocoa (la región del Putumayo aportaba el 0,6% al total del PIB del país) tiene una alta concentración en el sector comercio, María Claudia Lacouture Pinedo, ministra de Comercio, Industria y Turismo se ha puesto manos a la obra, porque “es necesario dimensionar la tragedia en un horizonte de recuperación de corto, mediano y largo plazo, en el que el fortalecimiento de la economía empiece con las medidas iniciales que estamos implementando para que continúe con el fortalecimiento de las pequeñas, medianas y grandes empresas afectadas, mediante el impulso a su capacidad productiva, comercial, con su capacidad de generación de empleo”.

Por esa razón realizaron la Brigada Financiera el 18 y 19 de abril en la que participaron 1.460 empresarios mocoanos, así como las entidades financieras Contactar, Bbva, Women World Bank y Bancolombia, entre otras. El Gobierno garantizó a los empresarios recursos del 80% de coinversión y un 20% de línea de crédito con el acompañamiento del Fondo Nacional de Garantías, para que puedan comprar inventarios, además de poner a funcionar otra vez su comercio e industria.

Además, la ayuda por empresario que lo perdió todo es de hasta $50’000.000, de los cuales $40’000.000 son coinversión del Gobierno y, los otros $10’000.000, un crédito con un año de gracia para empezar su pago, con plazo de cinco años, con el respaldo del Fondo Nacional de Garantías.

Lacouture Pinedo agregó que en el caso de Mocoa el tema de financiamiento es fundamental “de los negocios afectados directamente, hemos identificado que por lo menos siete de cada diez tienen un crédito vigente. Ahora requieren capital para volver a empezar o reforzar los planes de negocio que tenían antes; por eso trabajamos con las entidades financieras locales y a través de la línea de Bancóldex vamos a apoyarlos”.

El aprendizaje y lo que falta

Para la jefe de cartera del MinCIT, la experiencia adquirida hasta este momento en Mocoa muestra que es indispensable el trabajo articulado entre entidades locales y nacionales, que “no es posible avanzar rápidamente si esto no ocurre. Es necesario mantener una buena coordinación, como se ha dado hasta el momento, entre las acciones que cada entidad realiza en el territorio, a partir de sus competencias. Las decisiones de uno inciden en el otro. Cualquier proceso de reubicación de negocios afectados debe considerar la definición de zonas de alto, medio y bajo riesgo; así como la nueva estructura del municipio que se contemple en el Plan Básico de Ordenamiento Territorial. Otro aspecto fundamental es la participación de los afectados”.

El caso de Mocoa es comparado por expertos con lo sucedido en Salgar, Antioquia, más que  con lo de Gramalote en Norte de Santander, porque hubo retraso de cinco años, mientras que la reconstrucción del municipio antioqueño duró menos de año y medio. Según el Departamento Nacional de Planeación (DNP), cuando los municipios reportan sus emergencias o afectaciones a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (Ungrd), quedan registrados entre los subsidios de vivienda que asigna el Fondo Nacional de Vivienda (Fonvivienda), lo que contribuirá a la reconstrucción futura.

Restrepo Cárdenas aconsejó que en la fase de reconstrucción es necesario fortalecer la articulación de esfuerzos con el sector privado y la sociedad civil, ya que “para Antioquia Presente, es claro que los resultados siempre son mejores cuando se unen los sectores y todos aportan desde su conocimiento, responsabilidad, experticia. No se puede desconocer el gran aporte y experiencia del sector social y de la empresa privada en la recuperación de comunidades afectadas por desastres naturales en la historia de nuestro país”.

Montoya Aldawe puntualizó que la canalización oportuna de los recursos no ha tenido grandes avances, “todavía falta que el tema presupuestal responda con la velocidad y la efectividad que tiene que hacerlo frente a unas catástrofes de la magnitud de Armero”. “Tenemos una estructura presupuestal y de asignación de recursos muy poco flexible, también los giros de los recursos son exageradamente lentos. Quizá la única forma de corregir estos aspectos sería que el propio Gobierno expidiera decretos y normas de urgencia que permitieran flexibilizar los desembolsos de dinero, así como también se permitiera un adecuado monitoreo”, sugirió para el futuro el economista, quien concluyó que esto sería con el fin de evitar que el largo brazo de la corrupción toque estos recursos “que también terminan aprovechándose por parte de oportunistas que nunca faltan, quienes en el caso de Colombia han permeado todas las infraestructuras financieras del país”.