Introducción

En la primera de sus célebres memorias al Congreso, presentada a los 18 meses de estar en el cargo, el secretario de Hacienda de la República de Colombia, Don José María del Castillo y Rada, señalaba que el establecimiento de una sólida administración de hacienda, sin la cual no es viable una república, de por sí un problema arduo en países antiguos y donde reina la paz, enfrenta espantosas dificultades en un país nuevo y agobiado por una larga y obstinada guerra que lo ha empobrecido por la parálisis del comercio, la destrucción de capitales y la reducción de la población.

Le tocó a Castillo y Rada, el primer ministro de hacienda en la historia del País, desempeñar su cargo, para el que había sido nombrado en el Congreso de Cúcuta, en un período, 1821-1828, especialmente turbulento, como quiera que la guerra de independencia no había concluido todavía y la República, nacida en los congresos de Angostura y Cúcuta, no lograba aún definirse ni institucional ni territorialmente.

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Antecedentes del personaje

Nacido, el 21 de diciembre de 1776, en el seno de una distinguida familia cartagenera, recibe la mejor educación posible en la época, latín y humanidades, en el Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario, y, filosofía y jurisprudencia, en la Universidad de Santo Tomás, donde obtiene el grado de doctor en Derecho Civil. Ejerce la cátedra de esta disciplina en el Colegio de San Carlos de Cartagena y en el Colegio del Rosario de Bogotá. En 1802, es admitido para desempeñarse como abogado en los Reales Consejos y todas las Audiencias de Indias y durante siete años ejerce su profesión en Bogotá.

Interviene activamente en los acontecimientos independentistas que se desencadenaron con ocasión de la invasión de España por Napoleón en 1808. En ese año, participa en el intento frustrado de establecer en Bogotá una Junta Suprema con propósitos independentistas. La consideración del Virrey Amar por su tío y tutor el general Narváez, lo salva de ser castigado por su acción sediciosa. Viaja a Cartagena y allí vivirá los acontecimientos de 1810, interviniendo, una vez más, en el intento, nuevamente frustrado, de proclamar, en abril de ese año, la Junta Suprema de Cartagena.

Una vez proclamada la independencia, el 20 de julio de 1810, se vincula de diversas formas al esfuerzo de transformar el virreinato de la Nueva Granada en un estado soberano. A principios de 1811, está presente en el Congreso Constituyente del Reino donde presentó un proyecto de constitución republicana enfrentado al proyecto monárquico de Tadeo Lozano, el que finalmente se adoptó, proclamando a Fernando VII como rey del Estado de Cundinamarca. En 1812, representando a Mariquita y Tunja, es diputado del Congreso de las Provincias Unidas en el cual se adopta el acta de confederación que debía ser ratificada por todas las provincias. También en 1812 participa en la proclamación de la independencia absoluta de Cartagena.

Durante todo ese período de la Primera República, 1810-1816, conocido como el de la Patria Boba, Castillo y Rada viaja incansablemente por todo el País, se relaciona con los más destacados patriotas, escribe abundantemente en El Argos de la Nueva Granada y presta servicios en diferentes cargos como gobernador del Estado de Tunja y presidente de las Provincias Unidas. En ejercicio de ese cargo, en noviembre de 1814, conoce a Bolívar, quien en ese entonces es – lo escribe en sus Memorias – un general desgraciado que regresa de su desafortunada campaña en Venezuela. En 1815, Fernández Madrid, sucesor de Camilo Torres en la presidencia de las Provincias Unidas, lo nombra ministro de Guerra, cargo que está desempeñando cuando las fuerzas españolas de la reconquista ocupan a Bogotá el 6 de mayo de 1816.

La condena a ser ahorcado por traición le es conmutada por prisión perpetua, gracias, según sus biógrafos, a la solicitud de clemencia elevada ante el general Morillo por las damas de la sociedad santafereñas, entre la cuales gozaba de especial aprecio, pues, según Medardo Rivas, “ejercía un prestigio mágico sobre el bello sexo por el encanto de su palabra dulce”. En agosto de 1817 se beneficia del indulto concedido por Fernando VII a todos los condenados por traición en las colonias de América. Durante casi dos años permanece aislado y al margen de los acontecimientos militares y políticos que se están presentando en otras partes del País. Por sus antecedentes sediciosos, es nuevamente llevado a prisión en abril de 1819. En julio de 1820 es puesto en libertad, como resultado de un canje de prisioneros acordado por el general Mariano Montilla, quien al mando de las tropas libertadoras está ocupando a Barranquilla y se dispone a marchar sobre Cartagena.

Estos son los antecedentes del personaje que el 7 de junio de 1821 toma asiento en el Congreso Constituyente de Cúcuta en representación de las provincias de Neiva, Pamplona y Cartagena.

Diputado en el Congreso de Cúcuta

El Congreso de Cúcuta tenía la misión de dar forma institucional a la República de Colombia, proclamada en diciembre de 1819 en el Congreso de Angostura. A la Villa del Rosario de Cúcuta llegaron los más destacados intelectuales de todas las provincias de la antigua Capitanía de Venezuela y del extinto Virreinato de la Nueva Granda, de cuya unión surgió la novísima República. Allí llegaron, entre otros, el doctor José Félix Restrepo, de Antioquia, el abogado José Ignacio de Márquez, de Boyacá, y el caraqueño Pedro Gual, quien rivalizaría con Castillo y Rada en conocimientos de economía y hacienda.

Iglesia del Rosario de Cúcuta – Sede del Congreso de 1821

Además de la Constitución de la Gran Colombia, el Congreso de Cúcuta expidió una abundante cantidad de leyes y decretos sobre una amplia variedad de asuntos. Lo que en la constitución de hoy se denomina “El régimen económico y fiscal”, en la de Cúcuta queda definido en no más de cinco concisos artículos.

El artículo 55 establece las atribuciones del Congreso en materia económica entre las cuales se cuentan: fijar los gastos públicos anuales; disponer lo conveniente para la administración, conservación y enajenación de los bienes nacionales; establecer impuestos, derechos y contribuciones y velar sobre su inversión; contraer deuda pública, establecer un banco nacional y determinar y uniformar el valor, peso, tipo y nombre de la moneda.

Decir que son meramente económicos, sería minimizar la importancia de artículos como el 177: “Ninguno podrá se privado de la menor porción de su propiedad ni ésta será aplicada a usos públicos, sin su propio consentimiento, o el del Cuerpo Legislativo”; el 178: “No será prohibido a los colombianos ningún género de trabajo, de cultura, de industria o de comercio”; el 179: “Se prohíbe la fundación de mayorazgos y toda clase de vinculaciones”; en fin, el 180: “No se extraerá del Tesoro común cantidad alguna de oro, plata, papel u otra forma equivalente, sino para objetos e inversiones ordenados por la ley”.

La legislación propiamente económica emanada del Congreso de Cúcuta fue amplia y se ocupó principalmente de los impuestos, el comercio exterior y la moneda. Ospina Vásquez, en su célebre apología histórica del proteccionismo, describe con amplitud los impuestos coloniales y reproduce la estimación de su importancia en el recaudo hacia 1810, incluida por Francisco Soto en su Memoria de Hacienda de 1837. El Congreso de Cúcuta tiene la tarea de demoler esa tributación ominosa, pero trata de hacerlo con el cuidado de no menoscabar los precarios ingresos de la naciente República.

La ley suprime el estanco del aguardiente, el segundo en importancia en el recaudo, y declara libre su destilación; pero otra mantiene el del tabaco, equivalente al 20% del recaudo, porque no es posible desestancarlo “sin causar gran detrimento a las finanzas públicas”. Son abolidos los derechos se sisa y de exportación interior al igual que los derechos pagados por los lavadores de oro o mazamorreros. Se suprime la alcabala para todos los bienes, excepto los bienes raíces y los extranjeros. El diezmo fue mantenido a la espera de un concordato con la iglesia. Quizás con la esperanza de que sea una fuente de recursos que sustituya las heredadas de la colonia, una ley promulgada el 30 de septiembre crea una contribución directa sobre la renta.

Mención aparte merece la eliminación del tributo indígena, de un costo fiscal reducido, menos del 2% del recaudo, pero de especial significación por la visión de ciudadanía que entraña. Es inevitable citar el artículo primero de esa ley para apreciar cuánto hemos retrocedido en esta materia:

“Los indígenas de Colombia, llamados indios en el código español, no pagarán en lo venidero el impuesto conocido con el degradante nombre de tributo; ni podrán ser destinados a servicio alguno por ninguna clase de personas, sin pagárseles el correspondiente salario, que antes estipulen. Ellos quedan en todo iguales a los demás ciudadanos y se regirán por las mismas leyes”.

Le legislación de aduanas y comercio exterior tiene un marcado sesgo proteccionista lo cual, como anota Aníbal Galindo, no es sorprendente pues los diputados, por la simple razón del momento histórico, estaban imbuidos por la visión mercantilista del comercio internacional. Es muy probable que la mayoría de ellos ignoraran el inglés y muy seguramente pocos tuvieron acceso a la primera traducción española de la Riqueza de la naciones, la de José Alonso Ortiz, publicada en 1794. Además, justamente en 1821, se está publicando la edición definitiva de Los principios de economía política y tributación de David Ricardo, donde se presenta por primera vez de forma rigurosa la teoría de las ventajas comparativas, fundamento de la visión liberal del comercio internacional.

Pero, aun así, los proteccionistas de Cúcuta promovieron un proteccionismo más inteligente y atinado que el de sus émulos de hoy. Declararon libres de derechos la importación de libros, imprentas e implementos para las labores agrícolas y la navegación. Prohibieron la importación de café, añil azúcares y melaza y eliminaron los derechos de exportación a esos productos y al aguardiente y las maderas de construcción. Establecieron un arancel de importación progresivo más bajo para insumos y materias primas y más alto para bienes de consumo y bienes suntuarios. En un remoto anticipo del Plan Vallejo, dispusieron la devolución de los derechos de importación a los productos extranjeros que se exportaran luego desde el País. En fin, se ordenó liberar de todo impuesto los productos importados y exportados en la provincia de Riohacha, para promover su desarrollo.

Para enfrentar la escasez de numerario se ordenó la emisión de 200.000 pesos de moneda de cobre y la acuñación de monedas platino, a razón de 4 pesos fuertes la onza de platino purificado. Se prohibió la exportación de este metal y se le dio a esta moneda poder libertario total. Se decretó la emisión de 200.000 pesos de papel moneda curso forzoso, respaldado por el producto de las salinas de Zipaquirá, Nemocón y Tausa, monopolio fiscal de la Nación. Aunque el historiador Frank Safford da como un hecho la emisión efectiva, ninguno de los numismáticos consultados ha visto un billete con la leyenda: páguese al portador 2 pesos sal. Ninguna de estas disposiciones tuvo un alcance práctico. En la Memoria al Congreso de 1823, Castillo informa que no ha sido posible la acuñación de las monedas de platino ni de las de cobre.

Estas disposiciones constitucionales y legales, buena parte de las cuales son salidas de su propio caletre, constituyen el marco de actuación del Secretario de Hacienda Castillo y Rada entre 1821 y 1828.

El secretario de hacienda en acción

Las tres Memorias de Hacienda, presentadas al Congreso en 1823, 1826 y 1827, y sus cartas al Vicepresidente Santander, dan testimonio, a la vez, de las enormes dificultades para aplicar la legislación económica emanada del Congreso de Cúcuta y de la sólida convicción de Castillo de que esa legislación era en lo fundamental apropiada y que los benéficos resultados que se esperaban de la misma dependían de su comprensión y aceptación por la ciudadanía y de una buena administración, lo que supone funcionarios responsables que cumplan cabalmente sus obligaciones.

Por eso, al tiempo que revela el estado de la hacienda pública, Castillo trata de persuadir: explicando y enseñando los principios de la tributación y la administración eficiente de los recursos públicos. Había sido profesor al inicio de su carrera y volverá a serlo durante los últimos años de su vida, después de su retiro de la vida pública.

El Secretario de Hacienda Castillo y Rada

Al exponer las cifras de la Hacienda, bastante escasas y poco confiables, Castillo muestra el optimismo esperanzado que se resume en una frase: hemos avanzado, pero todavía falta mucho. En la Memoria de 1923 habla de un recaudo de 5 millones de pesos, todavía insuficiente para cubrir los gastos, pero, afirma, superior al del antiguo régimen, que Francisco Soto, en su Memoria de 1837, citada por Ospina Vásquez, cifraba en cerca de 2.5 millones. En la Memoria de 1827, sostiene que el recaudo de rentas ordinarias supera ligeramente los 12 doce millones, a despecho de las perturbaciones que aún persisten y de la inactividad de las administraciones departamentales que parecen que esperar que las leyes actúen solas.

Castillo está convencido de que la legislación tributaria emanada de Cúcuta, obra suya en lo fundamental, es adecuada porque, conforme a “los principios luminosos de que todo impuesto es un mal” está diseñada para infligir a los ciudadanos el menor mal posible y les da la libertad de aplicarse a todo género de industria, que es “la verdadera fuente de la riqueza pública e individual”. Este es el principal leitmotiv de su argumentación: “si se quiere hacer abundante el producto de las contribuciones es indispensable estimular el interés de los ciudadanos y facilitarles los medios de ejercitar libremente todo género de industria, removiendo todas las trabas que la entorpecen”, insiste en su Memoria de 1823.

Su pensamiento sobre la contribución directa muestra una curiosa evolución. En la Memoria de 1823, cuando todavía espera que pueda ser implantada cuando la disponibilidad de información requerida lo haga posible, afirma que los legisladores de Cúcuta veían en ella origen de la prosperidad mientras que las indirectas “tienen el carácter de enfermedades ocultas, desconocidas pero mortales (…) insensibles para los contribuyentes; pero estos se ven estacionarios en su fortuna, sin prosperar, cuando no retroceden y corren todos los días al abismo de la pobreza”. En la Memoria de 1827, quizás cansado de la inoperancia de las administraciones departamentales, que han sido incapaces de levantar los catastros y hacer las listas de los contribuyentes, y de la hostilidad de los contribuyentes potenciales que han convencido al Libertador de que su establecimiento es contrario a la paz, logrando su abolición en 1826, se resigna y concede “las contribuciones directas deben sostenerse· como un recurso subsidiario, y cobrarse se solamente cuando las indirectas no cubran todos los gastos”. Habría que esperar hasta 1918 para ver el establecimiento de la contribución directa a nivel nacional.

El otro tema reiterativo en las Memorias es el de la importancia de una buena administración para lograr los objetivos de recaudo. Si, a pesar de contar con una legislación tributaria que está entre las menos malas, no progresa como debían los tributos, ello se debe a la deficiente administración. Las leyes no actúan solas, insiste una y otra vez. “La excelencia del gobierno – señala- se estima por la bondad de la administración. El mejor gobierno es siempre el mejor administrado. La administración no es otra cosa que el gobierno puesto en acción”.

No fueron fáciles las cosas para Castillo en el ejercicio de sus funciones. Entonces como hoy, cuando los recaudos son insuficientes para cubrir los gastos y atender la deuda, la culpa es del secretario o ministro de Hacienda, que no ha sabido dotar a la Nación de una legislación adecuada que supla las demandas persistentes de los demás secretarios o ministros que solo “saben” gastar. “Los secretarios del despacho – dirá- somos todos iguales, e iguales son nuestros deberes (…) y todos deberíamos ser juzgados con igualdad”.

Al vicepresidente Santander, que, presionado por Bolívar y los demás ministros, lo presiona a su turno por tributos extraordinarios, le envía, a pesar de que le ha manifestado que no quiere lecciones, el 9 de septiembre de 1826, una señera carta, recogida por Rodríguez Piñeres, que es todo un tratado en miniatura de hacienda pública racional.

Mi encargo, le escribe al vicepresidente, no puede limitarse “a la resolución de un problema especial (…) y faltaría a mi deber si me contrajera únicamente a proponer a V.E. un remedio parcial y momentáneo, porque el mal se repetiría agravado”.

Más adelante, indica que “no debe entenderse que no alcanzan las rentas cuando no se recaudan o no se satisfacen, o cuando no se administran bien o se distribuyen mal. Con propiedad y verdad sólo puede decirse que no alcanzan las rentas del Estado cuando recaudadas fielmente todas las contribuciones legales, son todavía mayores los gastos”.

Luego hace una relación del progreso de la actividad económica y manifiesta su desconcierto porque los rendimientos de los impuestos y contribuciones no han progresado de la misma forma. Y apuesta: “si se cobrasen fielmente los impuesto y contribuciones, sus rendimientos actuales se duplicarían por lo menos”.

Para lograrlo, reta a Santander, diciendo que lo primero que hay que hacer es que V.E. “despliegue la enérgica severidad que lo caracteriza, que haga restablecer el vigor de todas las leyes y conmine a los encargados de su ejecución con la responsabilidad más eficaz”.

Una vez asegurado el crecimiento de las rentas por una administración eficaz de los existentes, hay algo más que hacer antes de decretar nuevos tributos: “recurrir a los ahorros que pueden hacerse”. Y hace una lista de los recortes que pueden hacerse para concluir que “en todos estos ramos (…) si no hay disipación, falta toda la economía que debiera existir y al fin de un año el gasto es muy crecido”.

Todo lo cual le permite concluir que: “si se logra, por el vigor y la severidad en los casos de infracción, aumentar las entradas y si se consigue por los ahorros disminuir los gastos, seguramente queda resuelto el problema actual”.

Epílogo

Castillo deja el cargo de Secretario de Hacienda, en el que había sido ratificado por Bolívar, para presidir la Convención de Ocaña, donde lidera la fracción bolivarista, que fracasa en su propósito de cambiar la Constitución de Cúcuta por una que fuera más del agrado del Libertador. En agosto de 1828, Bolívar, erigido dictador, lo nombra presidente de los consejos de ministros y estado. Tiene un importante papel en todos los acontecimientos de esos años turbulentos que anteceden la disolución la Gran Colombia.

La salida, de Bogotá rumbo a Santa Marta, de un Libertador desprestigiado y asediado por sus enemigos, afecta la posición de Castillo, por su cercanía con Bolívar, a quien, incluso, remplazó en la presidencia, entre el 9 de enero de 1829 y el 28 de julio del mismo año. Aun así, vuelve a ser secretario de despacho, esta vez en la cartera del Interior, del gobierno de Domingo Caicedo. La posesión de Santander como presidente, en septiembre de 1832, deja a Castillo sin espacio en la vida política, pues aquel poco quiere saber de su otrora secretario de Hacienda y de quien, después de la conspiración septembrina, logró que la pena de muerte le fuera conmutada por el destierro.

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En diciembre de 1832, Castillo toma posesión de la Rectoría del Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario, a pesar de que Santander había vetado su inclusión en la terna de candidatos. En 1833 incursiona nuevamente en la política, representando a Cartagena en un senado que lo nombra su presidente, a pesar de la enconada oposición de Santander, cuyo resentimiento con Castillo, lo lleva a abstenerse de tributarle homenaje alguno con ocasión de su muerte ocurrida el 23 de febrero de 1835.

Bibliografía

Castillo y Rada, José María, Memorias de hacienda 1823, 1826 y 1827.Bogotá, Universidad Nacional de Colombia, Biblioteca Digital. http://www.bdigital.unal.edu.co/10862/

Galindo, Aníbal, Estudios económicos y fiscales, Bogotá, ANIF-COLCULTURA, 1978.

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Ospina Vásquez, Luis, Industria y protección en Colombia 1810-1930, Medellín, Oveja Negra, 1974.

Palacios, Marco y Safford, Frank, Colombia país fragmentado, sociedad dividida: su historia. Bogotá, Grupo Editorial Norma, 2002.

Fernández Piñeres, Eduardo, La vida de Castillo y Rada, Bogotá, Academia Colombiana de Historia, 1949.